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規范實踐村級“一事一議”獎補制度的調查與思考
2014-02-03 09:48:31  作者:余紹彬  來自:   字體大小:【】 【】 【
內容摘要:村級一事一議獎補制度是在農村稅費改革之后,為有效解決農村基礎公益事業建設資金短缺問題而出臺的一項利民政策。本文通過浙江省淳安縣近幾年來實施村級一事一議制度的現狀,深入分析了當前制度實踐過...
內容摘要:村級“一事一議”獎補制度是在農村稅費改革之后,為有效解決農村基礎公益事業建設資金短缺問題而出臺的一項利民政策。本文通過浙江省淳安縣近幾年來實施村級“一事一議”制度的現狀,深入分析了當前制度實踐過程中存在的一些普遍問題,并本著“好制度要用好”的原則對規范程序、加大宣傳、加強監督等方面提出了建議。
關鍵詞:一事一議  規范  思考
    一、實施現狀
   2005年12月29日,第10屆全國人大常委會第19次會議以162票贊成,1票棄權,0票反對,取消了農業稅,結束了實行2600年的“皇糧國稅”歷史,從法律上保障了跳出“黃宗羲定律”的怪圈;取消了鄉統籌和改革村提留,農田水利基本建設等集體生產生活公益事業建設所需資金,不再固定向農民收取。但基于我國城鄉發展一體化滯后,公共財政還難以滿足農村基礎公益事業建設所需資金,因此“一事一議”籌資籌勞建設村級公益事業制度應運而生。隨著“一事一議”制度的實施,淳安縣被納入浙江省“一事一議”財政獎補試點縣之一。
   據調查統計,2010年淳安縣列入省級財政第一批“一事一議”獎補試點項目有19個,總投資2354.34萬元,其中村自籌資金666.92萬元(村民籌資籌勞199.38萬元、村級集體資金467.54萬元),社會捐款147萬元,縣級財政配套資金1161.42萬元,省級財政獎補資金379萬元。2011年23個鄉鎮32個村列入省級財政“一事一議” 籌資籌勞獎補項目,總投資2511.55萬元,其中村自籌資金875.01萬元(村民籌資籌勞515.56萬元、村級集體資金359.45萬元),社會捐款119.83萬元,縣級配套資金873.71萬元,省級財政獎補資金643萬元。2012年23個鄉鎮42個村列入省級財政“一事一議” 籌資籌勞獎補項目,總投資3350.93萬元,其中村自籌資金1150.07萬元(村民籌資籌勞683.93萬元、村級集體資金466.14萬元),社會捐款33.85萬元,縣級配套資金1167.01萬元,省級財政獎補資金1000萬元。與此同時,近兩年杭州市也給予淳安縣村級“一事一議”獎補7個項目,獎補資金達101萬元。“一事一議”項目的實施,極大地改善了農業生產條件,提高了農民生活品質,改變了農村村容村貌,社會效益顯著。
   二、存在問題
    1、參與度不高。實施“一事一議”項目按制度規定首先要進行程序表決,表決的主體是村民或村民代表,但事實是農村普遍存在著因勞動力大量外流務工,造成大多數村很難召開村民會議或村民代表會議,依程序表決難以實施。再加上淳安縣大多數村集體經濟相對薄弱,又要考慮到開會人員報酬的行政管理成本,一般村里“一事一議”程序會議以召集村兩委一社成員會議為主,這樣就變成了少數人的決定。由于村民參與度不高,缺乏群眾必要的監督,容易造成項目隨意變更,或不能按期竣工、或影響項目質量。
    2、認識有偏差。在村級“一事一議”項目推進中,鄉鎮及村干部對“一事一議”財政獎補制度認識不一,有的鄉鎮非常重視,充分體現鄉鎮主體監管職責,實行了“嚴格管理,嚴肅紀律,嚴謹政策,嚴明程序”的項目立項與推進機制。但有的鄉鎮及村干部不夠積極主動,如有的村2011年的項目到2012年還只是完成土地整理,主體工程尚未啟動;有的村2012年村道拓寬項目,已通過省財政、農業部門立項批復,由于村主要干部之間鬧矛盾,至今未動工。這就暴露出制度設計的問題,立項后的項目如何管理?縣級相關部門是否有權變更或終止省級立項的項目?
    3、項目報大做小。從現場核實情況看,部分項目實施單位存在項目報大做小的現象。如2011年有個污水處理“一事一議”財政獎補項目,計劃總投資58萬元,實際投資只有30萬元,“一事一議”財政獎補資金20萬元,十百工程配套資金17萬元,補助資金共計37萬元,已超出項目實際總投資額。這些問題充分暴露出“一事一議”項目實施前、中、后的監管難題。分析項目報大做小的原因恐怕不排除村集體經濟實力薄弱的因素。根據2011年農經年報統計,淳安縣村集體經濟當年可支配收入在1萬元以下有19個村,1-10萬元有277個村,10萬元以上只有129個村;村級集體經濟人均可支配收入為157元,僅占全省的23.5%,且可支配收入中一半以上來自于上級補助。基于村級集體經濟的現狀,有些村兩委一社在項目申報時,為多爭取上級補助資金,虛增項目投入,因為上級獎補項目一般按照項目總投資額的比例獎補資金。若項目實際投資與上級獎補資金相差不多,則村級集體組織就不用投入資金或少投入資金。
   4、籌資籌勞難。列入省財政獎補計劃的村級公益事業建設項目,財政獎補資金一般為項目總投資額度的三分之一。“一事一議”財政獎補的前提是村級公益事業項目建設必須村民參與、村民決策、村民自籌、集體補給。據統計,2010年至今,淳安縣“一事一議”項目推進村,村民應籌資825.89萬元而實際入賬150.56萬元,只占18.23%;村民應籌勞23.89萬工而實際投工3.67萬工,只占15.36%。很顯然籌資籌勞數據只是寫在資料上看看的,難以付諸實施。究其原因主要是:一方面有些村干部根本沒有“一事一議”籌資籌勞制度理念,以為和別的項目一樣不需要村民出錢出工;而有的村干部雖然知道“一事一議”要通過村民自籌投勞,但怕麻煩,再加上外出務工人員較多,自籌部分資金通過別的渠道解決恐怕比向村民籌資還容易些,所以也沒打算從村民手中籌資籌勞。另一方面“一事一議”財政獎補項目縣本級配套資金是通過整合其它項目資金一起撥付實施的,而其它項目按村級工程項目招投標規定,必須經鄉鎮招投標中心進行競標,然后由中標單位組織人員實施,村民直接投勞的操作性不強,這顯然也是制度設計上的問題。
    三、幾點思考
    1、規范實踐推進程序。規范程序是村級公益事業“一事一議”項目開展的核心問題。①始終堅持五項原則。一是堅持村民自愿原則。即議什么、干什么、怎樣干,都要聽取村民的意見,尊重村民的意愿,不能強迫命令。二是堅持直接受益原則。“一事一議”籌資籌勞項目的受益主體與議事主體、出資出勞主體要相對應,即誰受益、誰議事、誰投入。三是堅持量力而行原則。確定“一事一議”籌資籌勞項目、數額,要充分考慮絕大多數農民的收入水平和承受能力,對籌資數額和籌勞數量較大的項目可分年議事,逐步實施。四是堅持民主決策原則。“一事一議”事項,必須按規定的民主程序議事,經村民會議討論通過。五是堅持合理限額原則。按照省農民減負辦核定的淳安縣籌資標準即每年每人1工70元價格標準、籌勞每勞動力每年3工的限額規定執行。②嚴格政策規定執行。即籌資的對象為本村戶籍在冊人口或者所議事項受益人口;籌勞的對象為本村戶籍在冊人口或者所議事項受益人口中的勞動力,其中男性18-55周歲、女性18-50周歲的勞動力。同時對現役軍人、在校學生、殘疾貧困人等按政策給予減免。③籌資籌勞程序合規。一是提出事項。籌資籌勞事項由村民委員會(村經濟合作社)提出,或由1/10以上村民、1/5以上村民代表聯名提出。二是形成方案。籌資籌勞事項提出后,要向村民或村民代表公告和征求意見,提請會議討論后進行公示。三是方案審核。方案和決議的會議紀錄須鄉鎮農民負擔主管部門初審后,報縣級農民負擔監督管理部門復審,嚴禁因籌資籌勞而加重農民負擔。四是公布方案。審核通過的方案在村務公開欄公布,公布時間不少于15個工作日。
    2、加大宣傳培訓力度。縣級職能主管部門、鄉鎮應多形式加大宣傳力度,可以將“一事一議”制度政策匯編成小冊子發放,開展有獎知識競答活動,掛橫幅、貼標語等方式宣傳,達到家喻戶曉,營造濃厚氛圍。省市職能主管部門也要加強開展“一事一議”籌資籌勞法規政策的多層次培訓班,使縣、鄉、村三級干部對“一事一議”籌資籌勞制度較為系統地、全面地了解,尤其是提高村干部群眾對“一事一議“籌資籌勞制度的認識及參與積極性,從而更好地規范開展“一事一議”籌資籌勞工作。
   3、樹立資金扶持理念。近幾年,雖然對新農村建設資金投入力度加大,但三農基礎設施建設歷史欠賬太多,改善農村基礎設施有點力不從心。因此各級財政應加大對三農尤其是民生基礎設施建設資金的投入力度,提高財政資金的獎補比例,保重點項目,而絕不能撒胡椒粉似的方式面面俱到。
   4、切實加強監督管理。一是加強資金監管。縣職能部門應經常派人到村進行工作指導督查,對資金的使用嚴格管理。省級財政獎補資金、縣級配套資金應分兩批到位,即項目工程量進展過半,資金到位一半;項目竣工驗收合格另半資金足額及時到位;督促農民自籌資金足額按時上交,確保專款專用,并對項目資金使用質效進行評估公示,接受群眾的監督。二是縮短項目預審時間。確保項目能及時動工實施,使村集體能做到當年項目,當年完工,當年受益。三是防止農民承擔責任產生新的尾欠現象。在實踐“一事一議”籌資籌勞制度工作中,該承擔的義務要做耐心細致的工作收交上來,該免的則免掉,否則寧可推遲實行“一事一議”籌資籌勞財政獎補制度,絕不急于求成。
    5、發展村級集體經濟。千方百計謀求欠發達地區村級集體經濟和農村經濟發展,變輸血功能為造血功能,增加村級集體經濟可支配收入,增加農民收入。村集體經濟發展了,會更好地認真實施“一事一議”項目,而不是被動的等待上級安排項目資金才上項目。
    6、建立基層準項目庫。村級兩委一社要科學合理規劃“一事一議”項目,然后上報到鄉鎮政府審核,入鄉鎮“一事一議”項目管理庫。鄉鎮重點是審核項目的程序性、合理性、可行性和必要性。再按縣級對該鄉鎮“一事一議”項目指標計劃數,按1:2的比例上報到縣級主管部門項目庫,縣級職能主管部門從鄉鎮上報的項目庫中篩選項目并進行實地現場查看最終確定實施的項目。
    
責任編輯:chenweihr
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